財政部部長樓繼偉談及財政預算和稅收體制改革亮點時強調,預算審批將以支出為重點,如此一來,稅收不再是任務,而是預期,財政收入依法征收,該收多少就收多少。
  目前的財政體制扭曲嚴重,很大程度上導致了財政資源錯配和財政效率低下,亟待改革。因此,此次《決定》提出建立現代財政制度,主要涵蓋的是政府預算制度和稅收制度的改革,意在建立財事權相適應的財政體制。
  樓部長的這一番話,實際上是在闡釋建立現代財政制度的方法,以及財政制度的改革邏輯。這一改革的思路是,把預算審批重點從收支平衡轉移到支出,簡而言之,就是把目光從“花多少錢”轉移到“怎麼花錢”;這樣稅收就不再是任務,地方政府只需關註合理科學地支出,不用為了完成財政收入任務而在經濟放緩的時候狠抓稅收加速經濟下滑,由此實現稅收依法征收,以求達到“該收多少收多少”的效果,杜絕過頭稅。
  這一改革思路的邏輯無疑是自洽的,只是未免顯得理想化。結合當前的現實背景,在實際執行過程中很可能產生異化,需要足夠的條件支撐才有可能保證結果不偏離初衷。
  就預算編製而言,本次改革提出了建立中長期重大事項科學論證的機制,以及重點支出與GDP脫鉤。一方面,目前的預算編製粗放,執行隨意性強,很多項目完全沒經過可行性論證一拍腦袋就報上去了,結果就導致了“錢等項目”、“項目等錢”的資金錯配問題;中長期的重大事項科學論證無疑有利於該類問題的解決,但如何保證論證可有效地影響預算編製及項目運行,卻是更重要的問題。另一方面,當前的規定是教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育7類支出必須占當地GDP的固定比例,由此產生了重覆低效投入甚至投入與事業發展“兩張皮”等問題;脫鉤的初衷在於方便根據具體情況靈活制定科學的項目投入預算,但在預算執行隨意化的情況下,脫鉤也很可能成為削減民生支出的藉口。
  科學論證的有效性要得到保障、預算要終止隨意化以防脫鉤好事變壞事,和預算審批重點轉移起效的前提條件一樣——— 都需要預算監督“硬約束”。“硬約束”意味著終結人大審批只是走過場,明確其否決權與修正權,否則即使審批的重點轉移到了“怎麼花錢”也無法真的影響或決定“怎麼花錢”,預算編製的粗放和執行的隨意亦將繼續。另外,“硬約束”還需納入外部監督,這不僅包括此次改革提出的全面預算公開,更需要將預算外收入全面納入預算,並將細化的版本公開,而不只是曬總賬,其後還需將民意反饋有效納入監督機制。
  即使預算制度得以徹底改革,也不意味著稅收從任務變成預期後,“該收多少就收多少”的結果可以實現。因為目前地方狠抓財政收入的根本動力並不只是為了完成任務,權責不對等以及財事權的不對等之下,政績帶來的投資衝動與收稅過程中的自由裁量權相結合,留下了極大的尋租空間,才形成了當前的局面。尤其是正在推行的營改增,從地方政府幾乎唯一掌握的主體稅種營業稅變為要和中央以25:75分成的增值稅,等同於加劇了財事權的不對等,反而可能加劇地方狠抓稅收的行為。要達到“該收多少就收多少”的效果,需要在法治基礎上壓縮自由裁量權,以財事全對等為原則重構稅制,並建立地方政府信用評級與破產制度,實現地方自主發債,以財事權對等及權責對等約束地方政府行為。
  財政資金來自於公民,其使用權也只屬於公民。建立現代財政制度需以此為基點,以民主、法治的制度基礎及透明化的社會環境為依托,對預算制度及財稅制度進行徹底的改革。若無足夠的條件支撐,改革過程很可能產生異化,如分稅制一般在這片土壤上種出與初衷背道而馳的果實。  (原標題:[社論]財政體制改革需防止產生異化)
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